Gasto público: qual caminho percorrido e quanto ainda resta caminhar?

Compras Públicas

Gasto público: qual caminho percorrido e quanto ainda resta caminhar?

por Governança em Foco

Por André Abreu Reis e Jean Mattos Duarte

Gasto Público

Jean Mattos Duarte – Secretário Municipal Adjunto de Modernização de Belo Horizonte

Gasto Público -Introdução

Os movimentos de reforma do estado que se sucederam a partir dos anos 90 buscaram transformar a administração pública em um espaço onde as respostas às demandas da sociedade pudessem ser mais ágeis e que o poder público tivesse maior flexibilidade para a execução de políticas públicas buscando novos parceiros, deixando atividades não exclusivas de Estado para o provimento pelo mercado concentrando-se na regulação.

Gasto Público

André Abreu Reis – Secretário Municipal de Planejamento, Orçamento e Informação da Prefeitura de Belo Horizonte

Todavia os esforços realizados nas reformas administrativas em tornar o Estado mais “leve” sob o aspecto gerencial não evitaram que duas décadas depois o Estado brasileiro tenha ficado substancialmente mais “pesado” sob o ponto de vista fiscal e ainda gozasse de pouco prestígio na sua capacidade de implementação de políticas públicas.

O crescimento da carga tributária nos últimos 20 anos trouxe o Brasil à carga média dos países da OCDE, que somada à percepção de baixo retorno, tornou a sociedade intolerante à discussão de expansão do financiamento de despesa pública. Assim, torna-se ainda mais premente a necessidade do setor público ser mais produtivo tentado entregar mais bens e serviços, com menor quantidade de recursos e com maior impacto.

O presente trabalho não pretende avaliar a dinâmica da expansão do gasto público, mas buscar debater iniciativas de reformas gerenciais implementadas no Estado de Minas Gerais que aumentaram a governança das políticas públicas e qualificaram a alocação de recursos públicos.

Do ponto de vista fiscal, como se não bastasse o crescimento dos gastos públicos, tornou-se cada vez mais preocupante a parcela rígida dos gastos. Há um contingente expressivo de receitas vinculadas na sua origem a determinadas políticas, e os impostos, livres por definição, acabaram por se enrijecer ora por meio da própria Constituição, ora porque os objetos de financiados não são discricionários, como juros da dívida, programas sociais estabelecidos em lei e na Constituição, pagamento de sentenças judiciais, despesas de pessoal e as despesas dos demais poderes autônomos (VELOSO, 2006).

Desde a Constituinte de 1988 diversos grupos de interesse da sociedade obtiveram grande sucesso em apropriar de forma permanente parcelas do orçamento público no Brasil (MENDES, 2006). Todavia a apropriação de recursos não se traduz, necessariamente, em efetividade da ação do Estado, dado que diversas políticas não guardam correlação direta com a quantidade de recursos nelas aplicado.

Resta, então, importante debate acerca dos meios de produção desta política, dos instrumentos utilizados no seu desenho, do monitoramento, da avaliação, da atuação intersetorial, dos preços unitários adquiridos, da contratualização de resultados, enfim, de todos os aspectos associados à sua governança e ao seu ciclo de gestão.

É um imperativo, portanto, como forma de não tornar ainda mais trágica a gestão orçamentária no país, buscar alternativas à baixa margem de novas escolhas e se dedicar ao conteúdo de cada uma das políticas garantindo-lhes maior produtividade. Nesse sentido, o presente artigo, se desenvolve na experiência do Estado de Minas Gerais com ferramentas e processos que contribuem na consecução deste objetivo.

No primeiro capítulo é apresentada a legislação de planejamento e orçamento disposta pela Constituição da República. Posteriormente apresentado o modelo de articulação pensado para seu funcionamento com a incorporação do planejamento de longo prazo.

No segundo capítulo é apresentado como o modelo de contratualização de resultados se tornou ferramenta complementar ao planejamento das políticas públicas e pactuação de compromissos.

No terceiro capítulo é abordada a logística pública, com ênfase nas compras governamentais, como um meio de contribuição para a qualidade do gasto no ciclo de suprimentos, desde o seu planejamento até o consumo, apresentando novas práticas, tecnologias e como utilizar de forma produtiva o poder de compra do Estado.

No quarto capítulo são apresentados os aspectos institucionais ligados ao desenvolvimento de um modelo de Gestão para Resultados (GpR) para a promoção da qualidade no gasto público e quais foram os fatores críticos de sucesso para o seu desenvolvimento no Governo de Minas Gerais.

E, no quinto e último capitulo, serão levantados os desafios da avaliação de políticas públicas para a promoção da qualidade do gasto.

1. O planejamento na Constituição e os desafios do longo prazo

A constituição brasileira organizou a legislação de planejamento e orçamento em três leis com um comando claro para sua articulação. Nesse modelo uma lei com horizonte de 4 anos (plano plurianual) deve estabelecer as diretrizes, os objetivos e as metas da administração e definir as despesas de capital para seu horizonte. Por sua vez, a lei de diretrizes orçamentárias, com horizonte anual, deve estabelecer, a partir do plano plurianual, quais são as prioridades para a lei orçamentária do próximo exercício (HOLANDA, 1994).

Embora alguns autores considerem uma boa articulação material e normativa é importante ressaltar que este arranjo deixa de fora algumas importantes conexões para o planejamento no setor público no Brasil (MENDES, 2013). Em primeiro lugar, a ausência de um plano de longo prazo estabelecendo direcionamento estratégico para ação do estado é menos debatido no Brasil que deveria. Não parece factível argumento usual de que a alternância quadrienal de governos esvazia de sentido um plano de longo prazo (20 ou 30 anos, por exemplo). Um plano com este horizonte não seria relevante apenas do ponto de vista da gestão.

Apresentar, objetivamente, com metas e indicadores de longo prazo, e estabelecer uma visão de futuro para as próximas décadas é um elemento político fundamental para qualquer nação, sobretudo quando se gasta anualmente mais de 30% do produto interno bruto em suas ações.

Em segundo lugar, um plano de médio prazo que contivesse carteira fundamental das políticas públicas executadas pela administração, não só nas suas diretrizes, parece mais adequado ao planejamento e mais transparente. Embora o orçamento programa seja a metodologia definida no Brasil há algumas décadas ainda é raro o detalhamento pleno de um programa com seu marco lógico. Normalmente o programa é apenas mais uma categoria programática nos códigos orçamentários, sem guardar relação com um conjunto de informações do planejamento que dá sentido e estrutura uma política pública. Portanto, seria um esforço importante da administração ter uma base documental de seus programas com os respectivos marcos lógicos conectados a uma estratégia de longo prazo. Ou seja, o plano seria constituído pela materialização da estratégia de longo prazo em programas com metas físicas e financeiras para os próximos quatro anos.

Em terceiro lugar, o próprio plano de médio prazo poderia trazer as prioridades dispensando o papel Constitucional definido para a LDO. Este papel só faz sentido se as prioridades anuais não foram estabelecidas no próprio plano plurianual. E por que não fazê-lo?

Em quarto lugar, quando se tem um plano de longo prazo com definições estratégicas objetivas, um plano plurianual com a carteira de políticas públicas da administração já definida em suas metas físicas e financeiras globais, resta à lei orçamentária anual apenas a especificação das origens de recursos a financiar os programas e o detalhamento da despesa. Nesta estruturação, o caráter programático do orçamento se reduz a detalhamento de recursos e não de escopo do planejamento políticas públicas. Tem-se assim um plano de longo prazo com diretrizes e metas objetivos, a partir dele a materialização da estratégia em uma carteira de programas, e na lei orçamentária todo o detalhamento da despesa e das origens de financiamento. Esta estrutura possibilita a aproximação de modelos fiscais de médio prazo como o Medium Term Expenditure Framework (MTEF). A Constituição do Estado de Minas Gerais em seu art. 231 estabeleceu que:

“O Estado, para fomentar o desenvolvimento econômico, observados os princípios da Constituição da República e os desta Constituição, estabelecerá e executará o Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado, que será proposto pelo Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social e aprovado em lei.”

Embora o objetivo fundamental do plano dado pela Constituição seja o do desenvolvimento econômico, desde o primeiro Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI) apresentado houve um esforço de aproximá-lo, na sua forma, a um plano estratégico para os demais instrumentos do ordenamento de planejamento e orçamento. Ou seja, como um plano estratégico no qual o plano plurianual pudesse se basear para estabelecer os programas governamentais e, conseqüentemente, a lei de diretrizes orçamentárias e a lei de orçamento anual cumprissem seus objetivos a partir desta visão de longo prazo.

Diversas estruturas do plano foram experimentadas nos últimos anos até que a revisão do PMDI de 20073 estabeleceu um formato mais objetivo, com diretrizes mais claras e metas de longo prazo quantificadas para seus indicadores. Versão esta que foi aprimorada em 2011.

A partir deste modelo aprimorou-se a comunicação da estratégia de governo e foi possível estruturar a carteira de programas entre prioritários e não prioritários, dado transparência para o conjunto de ações eleitas como estratégicas do governo para todo o período do plano plurianual. Assim, a lei de diretrizes orçamentárias perde parte de seu papel na definição anual das prioridades de governo dado que as prioridades já estavam eleitas para um período de quatro anos.

O modelo estruturado contém um plano de horizonte de 20 anos onde foram estabelecidos uma visão de futuro para o estado, metas de para os indicadores de resultados (outcomes) das políticas públicas. Em síntese, ele traz, por exemplo, qual a expectativa de vida se planeja para Minas Gerais para o ano de 2030, e quais diretrizes estratégicas o estado deverá perseguir para que esta meta seja alcançada. No plano plurianual será definida a carteira de programas que se espera levar à conquista do objetivo de longo prazo definido (GUIMARÃES; CAMPOS, 2008). Neste plano são definidas todas as suas ações bem como os produtos (bens e serviços) a serem entregue com suas quantidades e valores estimados de desembolso.

Embora a lei orçamentária seja anual, o processo de elaboração não pode deixar que os agentes nele envolvidos se enganem entorno das possibilidades de alteração de seu conteúdo. Explica-se: a despesa pública, por sua natureza, possui um grau de rigidez elevado e a elaboração anual deve contar com informações detalhadas a este respeito para que não coloque a administração em risco fiscal e para que possa realizar suas aquisições a partir de uma previsão mais aproximada da disponibilidade de recursos. Assim, são rígidas as despesas de pessoal, serviço da dívida, transferências constitucionais aos municípios, sentenças judiciais e gastos obrigatórios a serem realizados em saúde e educação. Por isso a organização dos processos que gerenciam estas despesas (seja o de compras, seja o de pagamento de pessoal) devem fornecer informações claras e suficientes para que as projeções de curto, médio e longo prazo sejam factíveis.

a. Sistemática de monitoramento e avaliação desenvolvida

Para cada política foi utilizado um conjunto distinto de rotinas e estruturas de monitoramento, bem como de seus indicadores. Neste capítulo serão apresentados os principais indicadores e rotinas de monitoramento de cada processo. O monitoramento central das políticas listadas neste trabalho é de competência da Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão. A Secretaria, enquanto órgão central e sistêmico de governo possui uma estrutura responsável nos órgãos setorias para cada um dos temas que coordena. Ou seja, existe uma estrutura no órgão setorial responsável pelo planejamento, orçamento, escritórios de gestão de projetos, gestão de pessoas, contrato de gestão etc.

Dentro de cada unidade setorial existem níveis distintos de monitoramento que são realizados junto às equipes que implementam as políticas públicas, servindo, suas informações ao sistema central de monitoramento.

i. Plano Plurianual

Pelo texto constitucional o plano plurianual deveria conter todos os programas de investimentos e os programas de duração continuada executados pela administração. Por uma opção do governo, o plano contempla 100% dos programas e ações. A lei que o instituiu estabeleceu diretrizes para todo o seu ciclo de gestão: elaboração, monitoramento, avaliação e revisão. O seu monitoramento ocorre bimestralmente onde são prestadas informações de execução orçamentária e física de todos os programas estaduais de forma regionalizada. O relatório de monitoramento é fechado no 25º dia após encerrado o bimestre e é disponibilizado na internet para acompanhamento da sociedade.

ii. Planejamento de longo prazo e programas estratégicos

Os programas estratégicos que compõem o plano plurianual possuem monitoramento intensivo e são acompanhados na mesma rotina de monitoramento do Acordo de Resultados. Para o monitoramento de longo prazo são utilizados os indicadores definidos no Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI) para cada uma das áreas de políticas públicas. Como diversos indicadores possuem apuração anual (ou em período superior) são monitorados nos prazos intermediários de indicadores Proxy ou indicadores de entrega.

O monitoramento é realizado mensalmente pela equipe técnica central junto ao órgão e é realizado bimestralmente pela Secretária de Estado de Planejamento e Gestão (e equipe) junto ao Secretário de cada pasta (juntamente com sua equipe de gestores estratégicos). Esta reunião é realizada no âmbito do Comitê de Resultados. Nele são acompanhados os status de cada projeto e a reunião encerra com um plano de ação relativo a todas as questões que não foram resolvidas no fluxo normal das atividades.

2. Contratualização de resultados

Neste cenário, o alinhamento estratégico de longo prazo pôde tomar contorno mais específico com o detalhamento das metas por cada equipe de governo passando pelos programas do plano plurianual. A contratualização de resultados permite pactuar com maior detalhamento os compromissos dos agentes públicos com uma clareza que com apenas a estrutura do planejamento e orçamento não seria possível. Existe, todavia, um aparente paradoxo em se trazer no contrato de gestão, tomado como um instrumento de Gestão para Resultados (GpR), algum detalhamento dos compromissos com seus prazos e responsáveis.

O instrumento não seria uma pactuação de “resultados”, afinal? De que serve a pactuação dos meios? Ao detalhar um instrumento desta natureza não é difícil compreender esta necessidade. Para o detalhamento de os compromissos de cada equipe e conseguir seu envolvimento em um instrumento onde ela perceba sua contribuição para o resultado global, pode ser necessário o desdobramento das metas e dos prazos intermediários. A experiência institucional de cada administração irá determinar o nível de detalhamento que pode ser necessário à consecução dos objetivos pretendidos (NEVES; FURTADO, 2010).

Em uma estrutura desta natureza é possível estabelecer, por exemplo, a partir de uma diretriz de longo prazo de se “reduzir a mortalidade infantil a 9 óbitos por mil nascidos vivos”, um conjunto de compromissos em relação à execução dos programas (plano de médio prazo) desenvolvidos com este objetivo. Assim, cada etapa de execução do programa pode ter uma equipe responsável, desde as áreas finalísticas ligadas ao atendimento de pré-natal à equipe responsável pelas licitações das aquisições de medicamento à construção de Hospitais nas regiões críticas.

O contrato de gestão ou Acordo de Resultados, como ficou denominado em Minas Gerais, foi um importante instrumento para pactuação da agenda de modernização da administração estadual. Diversos novos processos e procedimentos de grande impacto para a gestão estadual e que dependia do compromisso de todos os órgãos e entidades (são mais de 60) contaram com o Acordo no apoio à implantação, estabelecendo a responsabilidade de cada equipe.

A política de aquisições e logística contou com o instrumento em inúmeras implementações de projetos e monitoramentos de indicadores. Dessa forma, normalmente se estruturou a participação do acordo nas inovações em processos: inicialmente foram pactuados compromissos com a implantação de novas rotinas e, posteriormente à implantação, foram pactuadas metas de indicadores formando a carteira de indicadores de qualidade do gasto. Assim foram implantados projetos, que serão detalhados a seguir, como Gestão Estratégica de Suprimentos, que teve com objetivo trazer práticas de strategic sourcing para a administração estadual, promovendo ganhos de escala e de escopo nas compras públicas; o Planejamento de Compras, que permitiu estabelecer calendários de compras a fim de otimizar o relacionamento entre as áreas demandantes de serviços e suprimentos junto à unidade de compras; a Avaliação de Fornecedores, que permite ao Estado qualificar seus fornecedores e assim, melhorando a qualidade das entregas de bens e serviços.

3. A contribuição da logística no setor público para a qualidade no gasto

Os avanços nos processos de gestão logística tiveram como pilar a implantação e o uso do Sistema Integrado de Materiais e Serviços do Estado de Minas Gerais (SIAD) 4 , de exigência obrigatória desde 2004. O SIAD permite o gerenciamento de toda a cadeia de suprimentos e patrimônio, desde o planejamento da compra até o acompanhamento dos serviços contratados e o desfazimento dos bens recebidos.

A utilização do Sistema possibilitou a padronização de procedimentos e fluxos, além do registro sistematizado de informações em armazém de dados. Além disso, foi ele que permitiu a padronização das descrições e especificações de itens de compras por meio do Catálogo de Materiais e Serviços do Estado de Minas Gerais (CATMAS) e a simplificação do registro de empresas fornecedoras no Cadastro Geral de Fornecedores do Estado de Minas Gerais (CAGEF).

A partir da análise das informações registradas no SIAD foi possível identificar oportunidades para a formulação de políticas de compras públicas bem como monitorar seus respectivos indicadores de acompanhamento, corroborando com o aperfeiçoamento dos processos de compra e promovendo a ampliação da qualidade do gasto público.

Exemplo da utilização dos dados disponíveis no SIAD na promoção de políticas de compras é a avaliação prévia de margem orçamentária para novas contratações. A ferramenta busca o incremento da eficiência na alocação dos recursos por meio da análise do gasto pretendido com a nova aquisição e das especificações previamente estabelecidas. Dessa forma, é possível realizar a identificação dos recursos orçamentários comprometidos de forma que todos os montantes executados estejam acobertados por créditos autorizados ainda disponíveis.

Visando a correta aplicação dos recursos financeiros e uma maior agilidade nos processos, o planejamento de compras consolida-se como uma importante ferramenta de gestão. Por meio do planejamento de compras busca-se a antecipação da demanda, a possibilidade de mapeamento e priorização de processos críticos, bem como a consolidação dos processos em um calendário anual de compras.

Cabe destacar que o planejamento de compras encontra-se fortemente relacionado com a programação estratégica de Governo, visto que, por meio das compras, busca atender a execução da meta física constante do PPAG. Dessa forma, não se planeja apenas para o atendimento de demandas imediatas dos órgãos e entidades, mas sim, para atingir os objetivos últimos do Estado de Minas Gerais.

Outro importante instrumento para a qualidade do gasto é a aplicação da Gestão Estratégica de Suprimentos (GES), iniciada em 2006. A Strategic Sourcing foi a metodologia utilizada para o desenvolvimento das 13 famílias de compras trabalhadas, que geraram uma economia de aproximadamente R$ 305 milhões, no período de 2007 a 2013.

A redução dos gastos nas famílias trabalhadas foi obtida por meio do desenvolvimento de um modelo que leva em consideração o custo total da aquisição. O GES objetiva aprimorar a qualidade das compras de materiais e serviços. Devido ao grande poder de negociação em razão da consolidação da demanda torna-se se possível a inserção de alavancas de valor, tais como padronização dos itens, critérios de sustentabilidade, acordo de nível de serviço, entre outros.

Ainda, é premissa do GES a realização de compras conjuntas que permitem a consolidação das demandas dos órgãos e entidades da Administração Pública estadual, que proporcionaram a economia de escala.

Ciente de seu poder de compra, o Estado de Minas Gerais tem se empenhado no uso racional de recursos, pautando as compras públicas por critérios que promovam o desenvolvimento sustentável em seus três âmbitos: ambiental, social e econômico. Neste sentido, por meio de práticas de consumo e produção sustentáveis aplicadas às compras governamentais, o Estado atua como indutor de padrões de sustentabilidade na realização de obras públicas, nas aquisições de bens e nas prestações de serviços, influenciando o mercado fornecedor e a sociedade rumo à sustentabilidade.

Cabe ressaltar que iniciativas tais como o Projeto GES e as compras públicas sustentáveis, atentam-se para os efeitos de longo prazo das decisões de compra, voltando-se para a questão da eficiência da compra e do efetivo valor dos produtos e serviços.

Ainda neste sentido, o Estado adota uma política pública diferenciada de fomento às microempresas e empresas de pequeno porte (MPE’s), importantes indutoras do desenvolvimento socioeconômico, incentivando a participação das mesmas nos processos licitatórios do Estado, por meio da de simplificação de processos, regulamentação de benefícios e capacitações para servidores e empresários. Desta forma, ao tornar o mercado de aquisições públicas mais atrativo, busca-se aumentar as oportunidades para as MPE’s, desenvolvendo a economia local, gerando emprego e renda.

Outra iniciativa a ser destacada é a ferramenta de Avaliação de Fornecedores, que tem como objetivo estabelecer um padrão de qualidade dos serviços prestados pelos fornecedores do Estado, por meio da mensuração do Índice de Desempenho do Fornecedor, o qual considera, dentre outros critérios, as quantidades entregues, o cumprimento de prazos, a qualidade dos materiais e a disponibilização da documentação necessária. A Avaliação de Fornecedores pode servir como subsídio para a tomada de ação junto ao fornecedor, além de fomentar a qualificação dos fornecedores.

No que se refere à política de gestão de bens móveis e imóveis, inicialmente foram implantados quatro módulos de gestão no SIAD com a finalidade de controlar os procedimentos de entrada (incorporação), movimentação, utilização e desfazimento dos seguintes bens móveis: materiais permanentes (patrimônio), frota de veículos e material de consumo (Estoques). Como tais módulos são de uso obrigatório pelos órgãos e entidades, também foi possível, ao longo do tempo, obter uma base de dados consistente para a geração de informações qualificadas passíveis de serem usadas para a tomada de decisões, bem como para o estabelecimento de indicadores de desempenho.

Em 2011, a gestão dos bens imóveis de propriedade e/ou posse da Administração Estadual também passaram a ser controlados também pelo SIAD, através do módulo de Imóveis, ampliando-se assim a abrangência e o escopo do sistema corporativo do Estado de Minas Gerais.

Por meio do SIAD foi possível estabelecer procedimentos padronizados e substituir os controles manuais até então utilizados, que tinham pouca ou nenhuma consistência e validação com outras fontes.

Não obstante os avanços aqui apresentados, as políticas e processos de gestão logística são objeto de aprimoramento constante, a fim de atender às demandas da Administração pública, sem engessá-la, e promover uma gestão integrada, eficiente e eficaz. Os processos e os sistemas foram desenvolvidos de tal forma que os itens adquiridos pode ser facilmente identificados com a estratégia do governo, dado que os objetos comprados são adquiridos no âmbito de uma ação, orçamentária, esta pertence a um programa do plano plurianual e este busca objetivos de longo prazo do PMDI.

4. Aspectos institucionais, legais e tecnológicos

a. Fatores críticos de sucesso para fortalecimento de um GpR

Para implementação de políticas de reforma da administração e, dentro delas, que promovam a qualidade do gasto é necessário o atendimento de inúmeros requisitos. Nesta seção serão elencados alguns de importância fundamental.

Entre os aspectos institucionais vale mencionar o compromisso que deve ser assumido pelo governo com os impactos gerados pelos novos processos de gestão (e de decisão) decorrentes de um modelo de Gestão para Resultados. Isso porque para sua efetiva implementação é necessário o fortalecimento de instrumentos de gestão que podem ser vistos como empecilhos por lideranças do governo. Vale mencionar a assinatura de contratos de gestão, a implantação de escritórios de projetos, a realização de avaliação de desempenho individual e institucional, as rotinas de monitoramento decorrentes dos processos e, principalmente, a definição das prioridades de governo.

Este ponto pode parecer óbvio, mas é um dos mais importantes quando se trata de um modelo político de coalizão como o brasileiro. A constituição da uma base de governo demanda uma ampla coligação partidária que sentará à mesa muitas vezes como secretários de estado e que, por sua vez, deverão estar aderentes aos processos de gestão adotados pelo governo. Dessa forma, quando o governante define o que é prioridade, por conseqüência, ele está definindo também o que não será. Esta obviedade dos fatos podem trazer conseqüências do ponto de vista político quando algum partido não vê projetos de sua pasta fazendo parte da carteira de projetos estratégicos do governo.

Para além das dificuldades atinentes à escolha inicial da carteira há que se fazer grande esforço para a sua manutenção enquanto prioridade. Manter estabilidade na gestão dos projetos e do escopo da carteira escolhida é também tarefa política fundamental de um governante. Durante o processo de implementação, diversos fatores surgem forçando a alteração da carteira de projeto, desde mudança de cenários do ambiente socioeconômico, às reiteradas tentativas dos gestores (ou políticos) que não se viram adequadamente contemplados na carteira em execução.

Entre os fatores econômicos que colocam à prova a priorização é o surgimento da necessidade de contingenciamento (cortes) dos orçamentos. Neste momento recrudescem as forças em contrário ao direcionamento estratégico escolhido. A cada ano a necessidade de contingenciamento faz surgir um processo semelhante ao do desenho inicial da carteira prioritária: todos os gestores de projetos tentam colocar os seus respectivos no núcleo duro da carteira a ser financiada, ou seja, tentam projete-lo das intempéries econômicas e políticas. Neste momento há que se ter claro o papel do plano estratégico de logo prazo e o governante há resgatar o apoio político que o constituiu para que ele se mantenha enquanto documento orientador.

Outro fato estratégico na definição da institucionalidade necessária à implementação de um modelo de Gestão para Resultados está a definição do gestor responsável pela condução do processo. Embora a liderança máxima deva ser o chefe do poder executivo, há que se nomear um ministro (no caso da União) ou secretário (no caso dos estados ou municípios) que tenha legitimidade junto aos pares (e proximidade junto governante) para que possa conduzir o processo de implantação e gestão dos instrumentos afetos ao modelo. Conforme apontado nos parágrafos anteriores a definição de processos de gestão pressupõe o enfrentamento de diversas forças em sentido contrário.

Há aqui uma aparente contradição em que a implantação de um modelo de Gestão para Resultados necessite, ainda, de procedimentos e rotinas que devam ser resguardados para o seu funcionamento. Por mais que se desenvolvam novas ferramentas que tragam o resultado para o centro da agenda e dos processos administrativos, estes ainda sim são processos e demandam rotinas para que se opere.

b. Aspectos legais

Se de um lado o direito administrativo brasileiro pode ser considerado rígido para a promoção de novos arranjos e práticas de gestão para resultados, esta mesma rigidez do ordenamento pode ajudar na uniformização de procedimentos. O estabelecimento, para uma mesma esfera de governo, de rotinas de monitoramento de programas, compras governamentais, contabilização, execução financeira e etc podem, sem grande esforço legal, ser unificado em todas as agencias do governo.

Portanto é possível melhorar a comunicação e a gestão da informação entre os escritórios de projetos, já que utilização mesmas práticas, regras e sistemas corporativos. O mesmo acontece para as compras governamentais. Todas as agencias do governo comprarão sob as mesmas regras e sob um mesmo sistema corporativo. Este fator contribui de forma decisiva para facilitar a implantação de novas práticas e para planejamento da ação do governo como um todo. Por exemplo, tornou-se possível realizar processos de compras centralizados (para ganho de escala e escopo) combinado à contratação descentralizada, o que permite a melhor gestão do contrato e dos processos decorrentes da contratação (gestão de suprimentos, do estoque, avaliação do fornecedor e etc).

c. Recursos humanos

Para além da alteração dos processos e dos requisitos de liderança necessários ao sucesso de um modelo desta natureza é de fundamental importância a preparação de recursos humanos para absorvê-lo, implantá-lo e aprimorá-lo. É necessário capacitar os recursos humanos disponíveis e criar mecanismos permanentes de renovação da máquina pública por novos quadros que possam trazer novas tecnologias e novas práticas. Desde o início do Choque de Gestão inúmeras iniciativas foram realizadas nas diversas etapas da gestão de pessoas: na provisão, avaliação de desempenho, no desenvolvimento do servidor e na estruturação das carreiras (RIBEIRO; CHAVES; GAMA; DIAS, 2011).

O Governo do Estado de Minas Gerais utilizou de diversas estratégias de desenvolvimento. Desde a realização de capacitações em sua própria escola de governo à realização de cursos em escolas de renome internacional5 . Todavia merece destaque uma experiência que é única em se tratando do cenário nacional: formação de quadros para o governo por meio de um curso de graduação em administração pública com entrada direta para a carreira de Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental.

O curso é, aparentemente, um curso universitário como outro qualquer. A entrada é por um concurso vestibular e tem duração de quatro anos, como a maioria dos cursos de administração do país. Quem se habilita a fazê-lo, normalmente, são jovens entre 17 e 18 anos em busca de uma faculdade.

Entre os fatores que diferem de uma graduação regular é que todo o curso universitário equivale a um concurso público par ingresso na administração estadual. Concurso este que se inicia com o vestibular e se encerra na colação de grau. O egresso do curso conta com o benefício de ter emprego garantido na administração estadual, todavia conta também com a obrigação de permanecer nos quadros do governo por pelo menos dois anos.

Entre as inúmeras vantagens de modelo estão: a possibilidade de entrada de funcionários mais vocacionados para a administração pública, tendo em vista que escolheram a administração pública como formação e dedicaram um número de horas de estudo relativamente grande em comparação aos cursos de formação (e capacitação) comumente executados no serviço público; a entrada de cerca de 30 egressos por semestre permite um fluxo constante de servidores; a introdução de novas tecnologia e processos a que este geração está permeada; e a possibilidade de criação de uma carreira com salários mais baixos o que permite, adicionalmente, desenhar uma carreira de maior amplitude salarial (entre o primeiro e último nível) tornando a carreira atrativa.

Hoje o governo do estado conta com mais de 500 servidores graduados pela Escola de Governo Professor Paulo Neves de Carvalho, da Fundação João Pinheiro, e em exercício no Governo do Estado. Estes profissionais estão distribuídos nos diversos órgãos da administração estadual ocupando, em vários deles, cargos estratégicos de assessoria e gestão.

d. Recursos tecnológicos

É muito tentadora a busca por explicação de alteração de processos, em geral, partindo dos softwares utilizados para lhe dar suporte e não o contrário. A pergunta sobre a tecnologia utilizada para suportar novos processos implantados tende ser a primeira pergunta a ser realizada por qualquer interlocutor que busca conhecer a alteração de um dado processo. Uma das explicações possíveis é que o software utilizado é a “materialização” de um dado processo, por isso é a forma mais concreta de se observar como funcionam os fluxos de trabalho.

Feita esta ressalva, a busca por sistemas e processos que promovam a qualidade do gasto dependem fortemente de sistemas transacionais bem estruturadores e de bancos de dados que possibilitem o planejamento, monitoramento e avaliação das ações do governo. Pode-se dizer que foi crucial para a política de compras e logística do Estado de Minas Gerais o desenvolvimento do Sistema Integrado de Materiais e Serviços (SIAD). Os processos nele estruturados que permitiram a promoção de economicidade em larga escala na administração estadual.

5. Desafio do modelo de aprimoramento da qualidade do gasto

Nos últimos 10 anos diversos processos foram reestruturados, junto com eles os sistemas corporativos que lhe dão suporte foram aprimorados de forma a integrar as atividades e fornecer informações tempestivas. O objetivo fundamental de se reestruturar os processos descritos neste trabalho foi de orientar o governo para a busca de resultados objetivos e para promover mais qualidade e produtividade do gasto público.

Foram alcançados avanços importantes em todas áreas. Contudo, pode-se destacar uma das etapas do ciclo de gestão em que há oportunidade de ganhos expressivos: a avaliação. Dos processos de planejamento e logística quase todos eles possuem rotinas de elaboração de seus instrumentos; estrutura e processo de monitoramento; e algum tipo de avaliação a cada encerramento de período, que ocorre, normalmente, logo depois de encerrado o ano. Todo início de ano são preparados os relatórios de avaliação do plano plurianual, avaliação do Acordo de Resultados, de planejamento de compras, dos fornecedores do governo, enfim, das diversas etapas da implementação da política pública. A etapa do processo em que cabe destaque a necessidade de aprimoramento é o elo da avaliação com a revisão dos instrumentos. As perguntas a serem respondidas seriam:

Os produtos entregues por esta carteira de programas promoveram os impactos esperados nos indicadores de resultado? O indicador é sensível a estes produtos? Qual dos programas de uma determinada área produz maiores impactos no indicador? Em suma, Os recursos alocados estão promovendo os maiores impactos dentre as opções alocativas existentes?

As avaliações de hoje partem da premissa de que a melhoria dos indicadores foi, por hipótese, em virtude das entregas realizadas. Se realmente foi por casa delas, ou se haveria entregas mais impactantes nos seus resultados, ainda são questões que temos dificuldades de responder.Por mais que ainda há sempre o que se aprimorar nos processos de elaboração e monitoramento dos planos e demais instrumentos de gestão, eles estão mais maduros do ponto de vista institucional.

Um dos fatores que dificultam o aprimoramento dos processos de avaliação é que seus instrumentos são de sofisticada concepção e de longa execução. As urgências do dia-a-dia da gestão acabam por consumir o tempo e recursos humanos no monitoramento e execução para que as entregas se realizem.

O desafio que fica, portanto, é institucionalizar um processo de avaliação que alimente a revisão de programas e possa fornecer os elementos necessários para que programas com melhores resultados possam drenar os recursos dos demais ao longo do tempo ou, se for o caso, ele possa ser redesenhado para que produza os resultados esperados.

XIX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Quito, Ecuador, 11 – 14 nov. 2014

Bibliografia

GUIMARÃES, Tadeu B.; CAMPOS, Éder S. A., (2008). Gestão da estratégia no governo do estado de Minas Gerais: em busca da harmonia entre a ação e os resultados. XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Buenos Aires, Argentina, 4 – 7 nov. 2008

HOLANDA, Fábio Chaves. O Processo Orçamentário na Constituição Federal de 1988. Cadernos ENAP, Volume 2, número 3. Brasília, dezembro de 1994, pg 7-15.

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MENDES, Mariana Gomes. Uma análise da articulação dos instrumentos de planejamento e orçamento do setor público em Minas Gerais. Monografia apresentada para a conclusão do Curso Superior em Administração Pública da Escola de Governo da Fundação João Pinheiro. Belo Horizonte, 2013.

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RIBEIRO, Luciana M.; CHAVES, Lumena S.; GAMA; Maria Angélica A.; DIAS, Maria Aparecida M. J. Gestão de pessoas no governo do estado de minas gerais: panorama histórico e evolutivo a partir da implantação do choque de gestão. Publicado nos anais do IV Congresso CONSAD de Gestão Pública. Brasília, maio de 2011.

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Resenha Biográfica

André Abreu Reis – Possui graduação e mestrado em Administração Pública pela Escola de Governo Professor Paulo Neves de Carvalho da Fundação João Pinheiro, pertence à carreira de Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental do Governo do Estado de Minas Gerais e é servidor da Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão desde 2002. Trabalha, desde então, com planejamento e orçamento público tendo ocupado diversos cargos de gestão na área. (55) 31 3915-6050 andre.reis@planejamanento.mg.gov.br

Jean Mattos Duarte – É bacharel em Administração com Habilitação em Negócios Internacionais pela Faculdade de Estudos Administrativos de Minas Gerais e possui MBA em Gestão Estratégica de Projetos pelo Centro Universitário UNA. Atualmente é Analista de Logística do Serviço Federal de Processamento de Dados (SERPRO) cedido para a Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão de Minas Gerais onde ocupa o cargo de Subsecretário de Planejamento, Orçamento e Qualidade do Gasto. (55) 31 3915-0613 jean.duarte@planejamento.mg.gov.br

[Gasto Público]

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